شرکت‌های دولتی؛ بودجه‌ای در سایه!

در قانون بودجه ۱۴۰۴، عددی نوشته شده که اغلب از چشم افکار عمومی دور مانده: بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها، بیش از ۶,۳۷۷ همت! یعنی حدود ۵۶ درصد از کل بودجه کشور!

در قانون بودجه، سهم شرکت‌های دولتی و بانک‌ها، بیش از ۶,۳۷۷ همت است! یعنی حدود ۵۶ درصد از کل بودجه کشور!رقمی بزرگ‌تر از کل بودجه عمومی دولت که ۵,۳۸۴ همت است. به زبان ساده‌تر، بیش از نیمی از بودجه ایران در اختیار نهادهایی است که نه مردم از عملکردشان خبر دارند، نه مجلس واقعاً بر آن نظارت می‌کند.

در ظاهر، این شرکت‌ها باید مستقل باشند: از شرکت ملی نفت و توانیر گرفته تا راه‌آهن، پست، بانک‌ها و صدها شرکت ریز و درشت دیگر که تحت عنوان «شرکت‌های دولتی» در بودجه ثبت می‌شوند. اما در عمل، ساختار مالی‌شان به دولت گره خورده است. مدیرانشان را دولت منصوب می‌کند، تصمیم‌هایشان سیاسی است و سود و زیانشان نهایتاً روی بودجه عمومی می‌نشیند.

بخش زیادی از این شرکت‌ها نه سودده‌اند، نه حتی بی‌ضرر! طبق داده‌های رسمی دیوان محاسبات، بیش از ۶۰ درصد شرکت‌های دولتی زیان‌ده یا کم‌بازده‌اند! اما همچنان در بودجه هر سال منابع عظیمی برایشان پیش‌بینی می‌شود. چرا؟ چون حذفشان آسان نیست؛ پشت هرکدام شبکه‌ای از منافع، مدیران و وابستگی‌های محلی خوابیده است.

بودجه شرکت‌های دولتی در ظاهر «خودگردان» است، یعنی دولت می‌گوید از منابع خودشان تأمین می‌شوند، نه از خزانه! ولی این «خودگردانی» بیشتر به شوخی شبیه است! بسیاری از این شرکت‌ها از بانک‌های دولتی و شبه‌دولتی وام می‌گیرند، تسهیلات تکلیفی دارند، یا حتی از بودجه عمومی برای پوشش زیانشان استفاده می‌شود. درواقع، آنچه «خودگردان» خوانده می‌شود، فقط ظاهر حسابداری است.

جالب‌تر اینکه بررسی جداول بودجه نشان می‌دهد حجم مالی شرکت‌های دولتی طی چهار سال اخیر تقریباً دو برابر شده، اما ساختار شفافیت‌شان هیچ تغییری نکرده! در سال ۱۴۰۰ کل بودجه شرکت‌های دولتی حدود ۳,۶۰۰ همت بود، در ۱۴۰۱ به ۴,۵۰۰ همت رسید، در ۱۴۰۳ به ۵,۷۰۰ همت و حالا در ۱۴۰۴ از مرز ۶,۳۷۷ همت گذشته است.

اما هیچ گزارش منظم و عمومی از اینکه این حجم پول دقیقاً کجا می‌رود وجود ندارد. گزارش عملکرد مالی بسیاری از این شرکت‌ها کلا در دسترس نیست. نه در کدال نه جای دیگر!

نتیجه این می‌شود که بودجه‌ی رسمی کشور در دو طبقه اداره می‌شود: یکی «روشن» (بودجه عمومی دولت) که رسانه‌ها درباره‌اش بحث می‌کنند، و دیگری «سایه» (شرکت‌های دولتی) که تقریباً در سکوت می‌گذرد.

و این سکوت فقط یک مسئله فنی نیست؛ یک خطر اقتصادی است. چون بیش از نیمی از منابع مالی کشور در سازوکاری می‌چرخد که بهره‌وری‌اش پایین و انضباطش شکننده است. وقتی چنین حجمی از پول در شرکت‌های زیان‌ده قفل می‌شود، نتیجه‌اش مستقیم روی تورم، نقدینگی و ناترازی اقتصاد می‌نشیند.

در ظاهر، شرکت‌های دولتی یکی از ستون‌های اصلی اقتصاد ایران‌اند! اما وقتی به عملکرد واقعی‌شان نگاه می‌کنی، تصویر متفاوتی می‌بینی: نهادهایی عظیم با هزینه‌های سرسام‌آور، بازده اندک و وابستگی دائمی به بودجه عمومی!

در بودجه ۱۴۰۴، از مجموع بیش از ۶,۳۷۷ همت بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها، بخش بزرگی به شرکت‌هایی تعلق دارد که نه ارزش افزوده واقعی تولید می‌کنند، نه مالیات مؤثری می‌پردازند. سهم همین شرکت‌ها در رشد اقتصادی کشور تقریباً صفر است، ولی در مصارف بودجه سهمی بزرگ دارند.

شرکت‌های نفتی و انرژی نمونه‌ی روشن‌اند. به‌ظاهر درآمدهای کلان دارند، اما به‌دلیل سیاست‌های تثبیت قیمت، بخش زیادی از درآمدشان صرف پرداخت یارانه پنهان می‌شود. مثلاً توانیر، شرکت ملی گاز یا پالایش و پخش، نه‌تنها سودی به خزانه نمی‌رسانند بلکه برای پوشش زیان‌شان از منابع بانکی و بودجه عمومی استفاده می‌کنند. همین اتفاق درباره‌ی شرکت‌های حمل‌ونقل، صنایع پایه و حتی برخی بانک‌های دولتی هم تکرار می‌شود.

ریشه‌ی مشکل، صرفاً در اقتصاد نیست، در سیاست‌گذاری است. مدیران بسیاری از این شرکت‌ها نه بر اساس شایستگی اقتصادی، بلکه با روابط سیاسی و دوره‌ای منصوب می‌شوند. نتیجه‌اش ساختاری است که در آن تصمیم‌های کوتاه‌مدت، شعارزدگی و حساب‌سازی جای بهره‌وری، نوآوری و انضباط را گرفته است.

مثلاً طبق گزارش دیوان محاسبات، بیش از ۶۵ درصد شرکت‌های دولتی در سال گذشته برنامه‌ی حسابرسی مستقل نداشته‌اند. یعنی نه هزینه‌هایشان شفاف است، نه حتی زیان انباشته‌شان مشخص. از طرف دیگر، قوانین موجود هم ابزار مؤثری برای پاسخ‌خواهی ندارد. بودجه‌شان در قالب یک جدول خلاصه به مجلس ارائه می‌شود و معمولاً در چند دقیقه تصویب می‌گردد، بی‌آنکه کسی بداند پشت آن عددها چه داستانی خوابیده.

این ساختار باعث شده شرکت‌های دولتی به یک «ماشین خاموش» تبدیل شوند: موتورهای غول‌پیکری که بنزین بودجه را می‌سوزانند، اما حرکتی تولید نمی‌کنند. بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام، هزینه‌های جاری بالای شرکت‌ها، و پرداخت‌های غیرمولد در همین بخش اتفاق می‌افتد.

در ظاهر، عددها فقط روی کاغذ می‌چرخند، اما در واقعیت، این چرخش بودجه‌ای از جیب مردم پرداخت می‌شود. هر وامی که برای جبران زیان یک شرکت گرفته می‌شود، تورمی به اقتصاد تزریق می‌کند. هر بدهی انباشته‌ای که آن شرکت به بانک‌ها می‌گذارد، در نهایت از جیب سپرده‌گذار و کارگر جبران می‌شود.

در کشورهای موفق، شرکت‌های دولتی یا خصوصی‌سازی واقعی شده‌اند، یا تحت نظام دقیق نظارت مالی اداره می‌شوند. در ایران اما نه خصوصی‌اند و نه دولتی به معنای پاسخگو؛ ترکیبی از هر دو با مزایای هر دو و مسئولیت هیچ‌کدام!

اگر بخواهیم بدانیم چرا اقتصاد ایران هر سال دچار ناترازی می‌شود، باید نگاه را از جداول بودجه عمومی برداریم و به بودجه‌ی شرکت‌های دولتی بدوزیم! جایی که تقریباً نیمی از منابع مالی کشور در گردش است، اما قواعد حساب‌وکتاب آن با هیچ منطق اقتصادی سازگار نیست!

در ظاهر، شرکت‌های دولتی بدهی خود را از طریق درآمد عملیاتی‌شان تسویه می‌کنند. اما در واقع، بسیاری از آن‌ها یا از بانک‌های دولتی وام می‌گیرند، یا با انتشار اوراق و استفاده از منابع شبه‌دولتی، هزینه‌هایشان را به سال‌های بعد موکول می‌کنند. این یعنی خلق بدهی بدون پشتوانه واقعی، که خودش در نهایت به افزایش نقدینگی و تورم منجر می‌شود.

دقیق‌تر نگاه کنیم: در بودجه ۱۴۰۴، شرکت‌های دولتی حدود ۱۷ هزار همت منابع و مصارف تجمیعی (شامل گردش مالی، نه فقط اعتبارات) دارند، در حالی که بخش بزرگی از آن صرف هزینه‌های جاری، بازپرداخت بدهی و زیان انباشته می‌شود. سهم سرمایه‌گذاری مولد در این میان ناچیز است. یعنی این حجم پول، به‌جای توسعه، بیشتر صرف ادامه‌ی حیات می‌شود.

از سوی دیگر، دولت برای مهار ناترازی ظاهری، اغلب به حساب‌های همین شرکت‌ها دست می‌برد؛ مثلاً در پایان سال مالی از آن‌ها می‌خواهد سود پیش‌بینی‌نشده به خزانه واریز کنند، یا بخشی از منابع‌شان را به پرداخت بدهی‌های بودجه عمومی اختصاص دهند. نتیجه این می‌شود که شرکت‌ها از داخل تخلیه می‌شوند، بدون آنکه ساختارشان اصلاح شود. ظاهراً کسری پوشش داده می‌شود، اما عملاً ناترازی به سال بعد منتقل می‌گردد.

این چرخه نه‌فقط تورم‌زا بلکه ضدِ بهره‌وری است. چون وقتی شرکت‌ها مطمئن‌اند در نهایت از بودجه عمومی تغذیه می‌شوند، هیچ انگیزه‌ای برای اصلاح ساختار، کاهش هزینه یا نوآوری ندارند. «زیان تضمین‌شده» بزرگ‌ترین مانع توسعه‌ی اقتصادی است.

در سطح کلان، این ناکارایی به دو شکل خود را نشان می‌دهد:

اول در تورم پنهان: یعنی دولت و شرکت‌هایش با تزریق منابع بانکی، پایه پولی را بالا می‌برند بی‌آنکه پول جدید معادل کالا یا خدمت واقعی تولید کند.

دوم در رشد اقتصادی کاذب: بخش عمده‌ای از تولید ناخالص داخلی (GDP) اسمی، از محل گردش مالی همین شرکت‌هاست، نه افزایش واقعی تولید. یعنی عدد GDP بالا می‌رود، اما رفاه مردم نه!

در جهان امروز، شرکت دولتی الزاماً بد نیست. نروژ، سنگاپور، چین و مالزی هرکدام شرکت‌های دولتی قدرتمند دارند؛ اما تفاوت در «حساب‌کشی» است. در آن کشورها، دولت مالک است اما ناظر حرفه‌ای دارد؛ گزارش مالی منتشر می‌کند، اهداف عملکردی دارد، و در صورت زیان، مدیران برکنار می‌شوند. در ایران اما مالکیت و مدیریت یکی است؛ ناظر و مجری در یک اتاق نشسته‌اند!

اگر قرار است بودجه شرکت‌های دولتی به جای عامل تورم، ابزار توسعه شود، چاره فقط در شفافیت و پاسخ‌گویی است:

تفکیک حساب‌ها از بودجه عمومی، تا جریان مالی واقعی‌شان دیده شود.

حسابرسی اجباری مستقل، مثل الگوی نروژ و کره جنوبی

واگذاری واقعی شرکت‌های غیرحاکمیتی و توقف اعطای تسهیلات تکلیفی

و در نهایت، پیوست مالی عمومی برای هر شرکت، تا مردم بدانند این «۶,۳۷۷ همت» دقیقاً به کجا می‌رود!

تا زمانی که بودجه شرکت‌های دولتی در سایه بماند، اقتصاد ایران همچنان با ناترازی ساختاری دست‌به‌گریبان خواهد بود. شفافیت در این بخش، فقط اصلاح یک جدول حسابداری نیست؛ شاید مهم‌ترین گام برای ثبات و عقلانیت به سیاست مالی کشور باشد.

منابع و مآخذ

قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور – جداول خلاصه کل، جداول ۱ و ۱۴

(منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی)

قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور – ماده واحده و جداول کلان

(منبع: مجلس شورای اسلامی)

قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور – ماده واحده و جداول کلان

(منبع: سازمان برنامه و بودجه کشور)

قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور – ماده واحده و جداول کلان

(منبع: سازمان برنامه و بودجه کشور)

قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور – جداول کلان و خلاصه بودجه کل کشور

(منبع: سازمان برنامه و بودجه کشور)

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی